La Camera dei Deputati, ieri 12 giugno 2019, con 318 voti a favore e 236 contrari, ha votato la questione di fiducia, posta dal Governo, sull’approvazione, senza emendamenti ed articoli aggiuntivi, dell’articolo unico al disegno di legge di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, recante disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici nel testo della Commissione, identico a quello, precedentemente, approvato dal Senato. Oggi alla Camera dei Deputati il voto finale che non avrà alcun intoppo e, successivamente, dopo il visto della Corte dei Conti e la firma del Presidente della Repubblica la legge di conversione sarà pubblicata, presumibilmente, entro sabato, sulla Gazzetta Ufficiale.
In allegato sia il testo della legge di conversione del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 che il testo del Codice dei contratti di cui al D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 coordinato sino al citato d.l. n. 32/2019 (cosiddetto sblocca cantieri)
Gli articoli 1 e 2 del provvedimento inseriscono numerose modifiche al Codice dei contratti e, nel dettaglio, quelle di seguito indicate.
L’articolo 1 reca modifiche al Codice dei contratti pubblici e sospensione sperimentale dell’efficacia di disposizioni in materia di appalti pubblici e di economia circolare.Nel dettaglio, il comma 1, modificato nel corso dell’esame al Senato, nelle more della riforma complessiva del settore e comunque nel rispetto dei principi e delle norme sancite dall’Unione europea (in particolare delle direttive su appalti e concessioni, nn. 2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE), dispone che fino al 31 dicembre 2020, non trovano applicazione, a titolo sperimentale, le seguenti norme del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50:
- art. 37, comma 4, che disciplina le modalità con cui i comuni non capoluogo di provincia devono provvedere agli acquisti di lavori, servizi e forniture.
- art. 59, comma 1, quarto periodo, ove viene stabilito il divieto di “appalto integrato” (salvo le eccezioni contemplate nel periodo stesso), cioè il divieto di affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori.
- art. 77, comma 3, quarto periodo, quanto all’obbligo di scegliere i commissari tra gli esperti iscritti all’albo istituito presso l’ANAC di cui all’art. 78. Viene precisato che resta però fermo l’obbligo di individuare i commissari secondo regole di competenza e trasparenza, preventivamente individuate da ciascuna stazione appaltante.
Il successivo comma 2, anch’esso risultante dalla riscrittura operata al Senato, prevede che entro il 30 novembre 2020, il Governo presenta alle Camere una relazione sugli effetti della sospensione, al fine di consentire al Parlamento di valutare l’opportunità del mantenimento o meno della sospensione stessa.
Il comma 3 prevede che anche per i settori ordinari, fino al 31 dicembre 2020, trovi applicazione la disposizione prevista, per i settori speciali, dall’art. 133, comma 8, del codice dei contratti pubblici, la quale consente agli enti aggiudicatori – limitatamente alle procedure aperte – di espletare l’operazione di esame delle offerte prima dell’operazione di verifica dell’idoneità degli offerenti. Resta fermo – ai sensi dell’art. 133, comma 8 – che tale facoltà può essere esercitata se specificamente prevista nel bando di gara o nell’avviso con cui si indice la gara. Inoltre le amministrazioni aggiudicatrici che si avvalgono di tale possibilità devono garantire che la verifica dell’assenza di motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente, in modo che nessun appalto sia aggiudicato a un offerente che avrebbe dovuto essere escluso oppure che non soddisfa i criteri di selezione stabiliti dall’amministrazione aggiudicatrice. Resta salva, infine, a seguito dell’aggiudicazione, la necessità di verificare il possesso dei requisiti richiesti ai fini della stipula del contratto.
Il comma 4, introdotto al Senato, autorizza ai soggetti attuatori di opere (cioè alle stazioni appaltanti), per le quali deve essere realizzata la progettazione, di avviare le relative procedure di affidamento anche in caso di disponibilità di finanziamenti limitati alle sole attività di progettazione. Tali opere sono considerate prioritarie ai fini dell’assegnazione dei finanziamenti per la loro realizzazione.
Il comma 5, introdotto al Senato, autorizza i soggetti attuatori di opere ad avviare le procedure di affidamento della progettazione o dell’esecuzione dei lavori nelle more dell’erogazione delle risorse assegnate agli stessi e finalizzate all’opera con provvedimento legislativo o amministrativo.
Il comma 6, introdotto durante l’esame al Senato, reca una disposizione transitoria che prevede l’applicazione, fino al 31 dicembre 2020, di una disciplina semplificata per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria (purché non prevedano il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali di opere o impianti), precipuamente finalizzata a consentirne l’affidamento sulla base del progetto definitivo e l’esecuzione a prescindere dall’avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo.
Il comma 7 eleva, fino alla data del 31 dicembre 2020, da 50 a 75 milioni di euro i limiti di importo per l’espressione del parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici.
Il comma 8 riduce – fino alla medesima data del 31 dicembre 2020 indicata dal comma 7 – a quarantacinque giorni dalla trasmissione del progetto il termine per l’espressione del parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici.
Il comma 9 stabilisce che il Consiglio superiore dei lavori pubblici, in sede di espressione del parere, fornisca anche la valutazione di congruità del costo. Le Amministrazioni, in sede di approvazione dei progetti definitivi o di assegnazione delle risorse ed indipendentemente dal valore del progetto, possono richiedere al Consiglio la valutazione di congruità del costo, che viene resa nel termine di trenta giorni, decorso il quale le Amministrazioni possono comunque procedere.
Il comma 10, introdotto nel corso dell’esame in Senato, stabilisce che – fino al 31 dicembre 2020 – possono essere oggetto di riserva anche gli aspetti progettuali che sono stati oggetto di verifica ai sensi dell’art. 25 del codice dei contratti pubblici; viene conseguentemente esteso l’ambito di applicazione dell’accordo bonario di cui all’art. 205 del codice medesimo.
Il comma 11, introdotto al Senato, consente alle parti, al fine di prevenire le controversie nella fase di esecuzione del contratto, di nominare – fino alla data di entrata in vigore del regolamento unico recante disposizioni di esecuzione, attuazione e integrazione del Codice previsto dall’art. 216, comma 27-octies del medesimo Codice (aggiunto dall’art. 1, comma 1, lett. mm), n. 7), del D.L. in esame) – un collegio consultivo tecnico, prima dell’avvio dell’esecuzione del contratto e comunque non oltre novanta giorni dalla data di tale avvio. Il collegio consultivo tecnico svolge funzioni di assistenza per la rapida risoluzione delle controversie di ogni natura suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto stesso.
Il comma 15, inserito durante l’esame al Senato, introduce una disposizione transitoria (applicabile per gli anni 2019-2020) volta a disciplinare l’approvazione delle varianti ai progetti definitivi, approvati dal CIPE, relativi alle infrastrutture strategiche già inserite negli strumenti di programmazione approvati e per i quali la procedura di valutazione di impatto ambientale è stata avviata prima dell’entrata in vigore del Codice. Si ricorda in proposito che, in base al disposto del comma 1-bis dell’art. 216 del Codice, i progetti relativi agli interventi ricompresi tra le infrastrutture strategiche, già inseriti negli strumenti di programmazione approvati e per i quali la procedura di VIA sia già stata avviata alla data di entrata in vigore del Codice (vale a dire il 19 aprile 2016), sono approvati secondo la disciplina previgente.
Il comma 16, inserito nel corso dell’esame al Senato, introduce il nuovo comma 2-bis all’articolo 86 del Codice dei contratti pubblici al fine di dettare una nuova disciplina per i mezzi di prova dell’assenza di motivi di esclusione che l’operatore economico è tenuto a dimostrare con riferimento ai soggetti di cui questo si avvalga ai sensi dell’articolo 89 del Codice e ai suoi subappaltatori.
Il comma 17 dell’articolo 1, modificato durante l’esame al Senato, riscrive la disposizione (dettata dal testo previgente del comma 6-bis dell’art. 36) che, nei mercati elettronici di cui al comma 6 del medesimo art. 36, disciplina la verifica a campione sull’assenza dei motivi di esclusione e la integra con l’aggiunta di un ulteriore comma (6-ter) volto a disciplinare la verifica dei requisiti economici e finanziari e tecnico professionali in capo all’aggiudicatario.
Il comma 18 detta una disciplina transitoria del subappalto nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici. Il termine di efficacia finale di tale disciplina è fissato al 31 dicembre 2020.Il comma 19, introdotto dal Senato, al fine di perseguire l’efficacia dell’economia circolare, riscrive il comma 3 dell’articolo 184-ter del Codice dell’ambiente (D.Lgs. 152/2006) che reca la disciplina transitoria applicabile nelle more dell’emanazione dei criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto (end of waste).
Il comma 20, lettere a) e b) reca una serie di novelle al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) che riguardano:
- la disciplina dei contenuti della progettazione, che viene demandata al nuovo regolamento unico;
- le fasi di elaborazione e i contenuti del progetto di fattibilità tecnica ed economica, nonché i documenti su cui si basa il progetto medesimo;
- la disciplina delle spese strumentali;
- il rinvio al nuovo regolamento unico di attuazione per la definizione dei requisiti che devono possedere gli operatori economici ammessi a partecipare alle procedure di affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria con la connessa normativa transitoria applicabile nelle more dell’emanazione del regolamento.
Il comma 20, lettera c), introdotta dal Senato, novella l’articolo 26 del codice, in materia di verifica preventiva della progettazione, aggiungendo ai soggetti abilitati a tale verifica, per i lavori di importo inferiore a venti milioni di euro e fino alla soglia di rilevanza europea, anche la stazione appaltante nel caso in cui disponga di un sistema di controllo di qualità.
Il comma 20, lettera d) – che sopprime il secondo, il terzo e il quarto periodo dell’articolo 29, comma 1, del Codice dei contratti pubblici in cui sono disciplinati i principi in materia di trasparenza – è volta ad escludere la pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” dei provvedimenti di esclusione dalla procedura di affidamento dei contratti pubblici (c.d. pubblicità che produce effetti legali).
La lettera e) del comma 20, che modifica il comma 5 dell’articolo 31 del Codice, attribuisce al regolamento unico di attuazione del Codice – in luogo delle linee guida emanate dall’ANAC – il compito di definire:
- la disciplina di maggiore dettaglio sui compiti specifici del Responsabile unico del procedimento (RUP), sui presupposti e sulle modalità di nomina, e sugli ulteriori requisiti di professionalità, rispetto a quanto disposto dal Codice in relazione alla complessità dei lavori;
- e l’importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista, con il direttore dei lavori o con il direttore dell’esecuzione.
La lettera g) del comma 20 reca una serie di novelle agli articoli del Codice dei contratti pubblici che disciplinano i contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea (c.d. sottosoglia). Tali novelle riguardano il calcolo del valore stimato degli appalti nel caso di appalti aggiudicati per lotti distinti e la disciplina dell’anticipazione del prezzo all’appaltatore.
La successiva lettera h) interviene invece sulle modalità di affidamento dei lavori “sottosoglia”. Poiché tali modifiche si sovrappongono alla disciplina derogatoria introdotta, limitatamente all’anno 2019, dal comma 912 della legge di bilancio 2019 (L. 145/2018), tale comma viene abrogato dal comma 24 dell’articolo in esame. Ulteriori novelle recate dalla lettera h) riguardano: la disciplina di dettaglio delle procedure per gli affidamenti “sottosoglia”, delle indagini di mercato e della formazione e gestione degli elenchi degli operatori economici; l’utilizzo del criterio del “minor prezzo” come alternativa sempre possibile all’OEPV per l’aggiudicazione dei contratti “sottosoglia”.
La lettera i), introdotta durante l’esame al Senato, modifica l’articolo 46, comma 1, lettera a) del Codice dei contratti pubblici, al fine di introdurre – tra gli operatori economici previsti per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria – con riferimento agli interventi inerenti al restauro e alla manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici, anche gli archeologi, oltre ai soggetti con qualifica di restauratore di beni culturali.
Il comma 20, lettera l) novella l’articolo 47 del Codice dei contratti pubblici, in materia di consorzi stabili. Si stabilisce che i consorzi stabili eseguono le prestazioni o con la propria struttura o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto; resta ferma la responsabilità solidale degli stessi nei confronti della stazione appaltante. Per i lavori, si demanda al nuovo regolamento unico di attuazione, e non più alle Linee guida ANAC, di stabilire ai fini della qualificazione, i criteri per l’imputazione delle prestazioni eseguite al consorzio o ai singoli consorziati che eseguono le prestazioni. In base alla novella, non costituisce subappalto l’affidamento delle prestazioni ai propri consorziati da parte dei consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro e dei consorzi tra imprese artigiane. Viene poi aggiunto nella norma novellata del Codice un nuovo comma 2-bis, in base al quale la sussistenza in capo ai consorzi stabili dei requisiti per l’affidamento di servizi e forniture è valutata con verifica in capo ai singoli consorziati.
Il comma 20, lettera m) novella l’articolo 59 del Codice in materia di affidamento congiunto di progettazione e realizzazione – il c.d. appalto integrato – inserendo nella norma una nuova previsione in base alla quale i requisiti minimi per lo svolgimento della progettazione oggetto del contratto sono previsti nei documenti di gara nel rispetto del Codice e del nuovo regolamento di attuazione del codice. Detti requisiti sono posseduti dalle imprese attestate per prestazioni di sola costruzione attraverso un progettista raggruppato o indicato in sede di offerta, in grado di dimostrarli, scelto tra i soggetti previsti come operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria. Si stabilisce che le imprese attestate per prestazioni di progettazione e costruzione documentino invece i requisiti per lo svolgimento della progettazione esecutiva laddove i predetti requisiti non siano dimostrati dal proprio staff di progettazione. Inoltre, viene inserito nell’articolo oggetto di novella un nuovo comma 1-quater, in base al quale nei casi in cui in cui l’operatore economico si avvalga di uno o più soggetti qualificati alla realizzazione del progetto, la stazione appaltante indica nei documenti di gara le modalità per la corresponsione direttamente al progettista della quota del compenso.
Il comma 20, lettera n) novella l’articolo 76 del Codice in materia di informazione dei candidati e degli offerenti, prevedendo che ai candidati e ai concorrenti venga dato avviso – con le modalità del Codice dell’amministrazione digitale (o strumento analogo negli altri Stati membri) – del provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa, con l’indicazione dell’ufficio o del collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti. Viene poi introdotto nella norma novellata un nuovo comma 2-bis, in base al quale si stabiliscono obblighi informativi e comunicativi a favore dei soggetti partecipanti alle procedure di gara.
Il comma 20, lettera o), a seguito della modifica apportata dal Senato, novella taluni commi dell’articolo 80 del Codice, in materia di motivi di esclusione.
Il comma 20, lettera p) novella l’articolo 83, comma 2, del Codice demandando l’individuazione della disciplina dei requisiti rilevanti per i criteri di selezione al regolamento di cui all’articolo 216, comma 27-octies, anziché al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
Il comma 20, lettera q), novella in più punti l’articolo 84 del Codice, in materia di sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici: è aggiunta la previsione che l’attività di attestazione venga esercitata nel rispetto del principio di indipendenza di giudizio, garantendo l’assenza di qualunque interesse commerciale o finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori. Si porta a quindici anni – anziché dieci – l’ambito temporale rilevante ai fini della prova del possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria e delle capacità tecniche e professionali. Si stabilisce che gli organismi di diritto privato incaricati dell’attestazione (SOA), nell’esercizio dell’attività di attestazione per gli esecutori di lavori pubblici svolgono funzioni di natura pubblicistica, anche agli effetti della normativa in materia di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti.
Il comma 20, lettera r), intervenendo sull’articolo 86 in materia di mezzi di prova, sostituisce il riferimento alle linee guida dell’ANAC con quello al regolamento di attuazione in ordine alla previsione dello schema sulla cui base è redatto il certificato di esecuzione dei lavori.
Il comma 20, lettera s) novella l’articolo 89 del Codice, in materia di avvalimento, sostituendo al comma 11 il riferimento al decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti con quello al regolamento di attuazione, per la individuazione delle opere per le quali, in ragione del notevole contenuto tecnologico o della rilevante complessità, non può ricorrersi all’avvalimento.
Il comma 20, lettera t), modificato dal Senato, novella l’articolo 95 in materia di criteri di aggiudicazione dell’appalto. Viene, in particolare, aggiunta una nuova fattispecie a quelle già elencate per le quali si procede alla aggiudicazione esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, inserendo anche il riferimento ai contratti di servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro caratterizzati da notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.
Il comma 20, lettera u) reca modifiche all’articolo 97 del Codice dei contratti pubblici in tema di offerte anomale nei casi di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso. Una modifica stabilisce che l’esclusione automatica delle offerte anomale possa essere applicata quando l’appalto non rivesta interesse transfrontaliero. Tale condizione si aggiunge a quelle previste dal testo finora vigente. Ulteriore novella mira ad introdurre due distinte modalità di calcolo per l’individuazione della soglia di anomalia, utilizzabili a seconda del numero delle offerte ammesse (rispettivamente pari o superiore a 15 oppure inferiore a 15). Con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si possono rideterminare i medesimi criteri, sempre al fine di impedire che siano predeterminabili dagli offerenti i parametri di riferimento per il calcolo della soglia di anomalia. Quanto al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui al comma 3 dell’art. 97 del Codice, la novella in esame limita, tra l’altro, l’applicazione del calcolo ivi previsto ai casi di ammissione di tre o più offerte.
Il comma 20, lettera v) interviene sull’articolo 102, comma 8, del Codice sostituendo con il riferimento al regolamento unico quello – previgente – al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per la disciplina e definizione delle modalità tecniche di svolgimento del collaudo, nonché dei casi in cui il certificato di collaudo dei lavori e il certificato di verifica di conformità possono essere sostituiti dal certificato di regolare esecuzione.
Il comma 20, lettera z) novella l’articolo 111 del Codice, in materia di controllo tecnico, contabile e amministrativo, inserendo il riferimento al regolamento, anziché ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, per l’individuazione delle modalità e della tipologia di atti attraverso i quali il direttore dei lavori effettua l’attività di supervisione e controllo.
Il comma 20, lettera aa) novella l’articolo 146, in materia di qualificazione degli operatori nel settore dei beni culturali, espungendo il riferimento al decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo ed inserendo, invece, la previsione che i requisiti di qualificazione dei direttori tecnici e degli esecutori dei lavori, nonché le modalità di verifica ai fini della attestazione stessa, siano stabiliti con il regolamento di cui all’articolo 216, comma 27-octies, dettandosi la disciplina transitoria.
Il comma 20, lettera bb), modificato nel corso dell’esame al Senato, differisce al 31 dicembre 2020 il termine a decorrere dal quale scatta l’obbligo, per i titolari di concessioni già in essere alla data di entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici (cioè alla data del 19 aprile 2016), di affidare mediante procedure ad evidenza pubblica una quota pari all’80% dei contratti di lavori, servizi e forniture (60% nel caso dei concessionari autostradali).
La lettera cc) del comma 20 estende agli investitori istituzionali la possibilità di presentare proposte per l’affidamento di concessioni di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, non presenti negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, tramite le modalità della finanza di progetto (partenariato pubblico privato). Durante l’esame al Senato, tale possibilità è stata estesa anche agli istituti nazionali di promozione.
Il comma 20, lettera dd), abroga i commi 3 e 4 dell’articolo 196, che prevedono (al comma 3) l’albo dei soggetti che possono ricoprire i ruoli di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale.
Il comma 20, lettera ee) novella l’articolo 197 in materia di Sistema di qualificazione del contraente generale demandando la qualificazione del contraente generale alla disciplina del regolamento di attuazione anziché attraverso il sistema di qualificazione di cui alla disciplina previgente, che prevedeva l’attestazione del possesso dei requisiti mediante SOA. Si abroga il comma 3 della norma, in base al quale le classifiche di qualificazione erano determinate dall’ANAC e si istituisce il sistema di qualificazione del contraente generale, demandandone la disciplina al regolamento unico, con gestione affidata al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti: esso prevede specifici requisiti in ordine all’adeguata capacità economica e finanziaria, alla adeguata idoneità tecnica e organizzativa nonché ad adeguato organico tecnico e dirigenziale.
Le disposizioni contenute nella lettera gg) del comma 20 modificano ed integrano le norme transitorie previste nell’art. 216 del Codice dei contratti pubblici (in particolare con riferimento agli affidamenti delle concessioni autostradali in scadenza) e disciplinano l’emanazione di un nuovo regolamento di esecuzione, attuazione e integrazione del Codice, nonché le disposizioni applicabili nelle more della sua entrata in vigore.
L’articolo 2, modificato nel corso dell’esame in Senato, sostituisce l’articolo 110 del Codice dei contratti pubblici in tema di affidamento dei lavori ad impresa soggetta a procedura concorsuale, anticipando i contenuti della riforma prevista dal recente d.lgs n. 14 del 2019, recante codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, che entrerà in vigore nell’agosto 2020.
In allegato il testo della legge di conversione del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 approvato, definitivamente, ieri dalla Camera dei Deputati ed anche, nella speranza di fare cosa gradita ai nostri lettori, il testo del decreto legislativo 18 aprile 2019, n. 32 così come modifcato dalla legge di conversione del più volte citato decreto-legge n. 32/2019.
